2018. január 17. szerdaAntal, Antónia
-2°Kolozsvár >> Más város
kolozsvári események >> Más város

A civil önkormányzás esélyei?

2001. november 13. 17:32, utolsó frissítés: 17:32

1. rész: Az önkormányzat


Tizenkét évvel a kelet-európai államokban lezajlott rendszerváltások után, az Európai Unió közelében még mindig kérdéses, hogy a helyi közösségek számára a politikum által meghatározott közigazgatási forma és intézményrendszer az önkormányzás, a helyi autonómia elvei szerint mûködik-e, vagy csak mímeljük azt.

A közigazgatási szakirodalom három, egymástól alapvetõen és mûködésében is különbözõ közigazgatási modellt ismer. Ezek (Gáspár Mátyás, Magad uram...A civil önkormányzás körvonalai. In: Együttmûködési lehetõségek civil szervezetek és a helyi önkormányzatok között, DemNet könyvek 3., Budapest, 1998): 1.) igazgatási, bürokratikus; 2.) racionális, üzleti; 3.) civil, közösségi szellemû.

Az állami közigazgatás, beleértve annak helyi dekoncentrált szerveit, érthetõen és a hagyományokhoz híven a bürokratikus igazgatási modellt preferálja. Ez lehetõvé teszi a minisztériumok szakmai és hatósági ellenõrzését, valamint az ezekben az intézményekben dolgozó közhivatalnokok centralizált irányítását. Ez a megoldás a képviseleti demokrácia mûködési módozatának is megfelel, és ezért széles körben elterjedt a modern államszervezésben.

Amint a közigazgatás közelebb kerül a polgárokhoz, a szubszidiaritás elve alapján a polgárok közvetlenül részt vehetnek a helyi közügyek intézésében. Ha a polgároknak közvetlen ráhatásuk van arra, miként intézzék, irányítsák a település közügyeit és a mindennapos szükségletek kielégítését a közszolgáltatások által, akkor beszélhetünk közösségi szellemû önkormányzásról.


A civil önkormányzás azonban nem csak politikai és szervezési kérdés. Mindenekelõtt értékrendi választás és polgári magatartás. Mint ilyen szorosan összefügg az európai társadalom alakulásával. Mindebben meghatározó szerepet játszik a civil társadalom.

A jelenlegi írásban az önkormányzat elvi és törvényes kereteit mutatom be az európai gyakorlat tükrében. A következõ rész a civil társadalomról és a két intézményrendszer lehetséges kölcsönhatásáról szól.

Az Európai Unióról többféle jövõkép él mind nyugaton, mind keleten. Talán elkezdõdik egymáshoz való közelítésük is, és lehetségessé válik egy közös Európakép kialakítása elõször a fejekben, majd a gyakorlatban is.

Számomra a legrokonszenvesebb az a jövõkép, mely szerint a jövõ Európája értékelvû, sokszínû és a jog uralmát, a fejlõdés egyensúlyát biztosító közösség, ahol az egyének és közösségeik saját törekvéseikkel összhangban fejlõdhetnek.

Megközelítésem elsõsorban a folyamat minõségi és "lágy" (soft) vetületeire koncentrál, az értékek, a társadalmi kultúra, a közösségi magatartás és a paradigmaalkotás területén maradva, ezeket meghatározónak tekinti a "kemény" folyamatok megalapozása és sikeressége tekintetében is. Meggyõzõdésem, hogy az integráció csak akkor lesz sikeres, és az általa elért fejlõdés fenntartható, ha abban az egyének, a helyi és regionális közösségek cselekvõen vesznek részt, és hatékonyan alakíthatják azt. Errõl szól a Régiók Európája.

A helyi közigazgatás és a regionális fejlesztés meghatározó területei az európai integrációnak. Az Európai Uniónak mindkettõn sikerült több évtizedes egyeztetés és jogalkotás nyomán megteremteni azt az európai paradigmát, mely alkalmas az egyes országok közigazgatási rendszerei és a területek fejlettségi szintjei közti különbségek egységes koncepció alapján történõ kezelésére. Ezek a paradigmák alapjaiban befolyásolják az állami berendezkedést, és alkotmányjogi következménnyel jár alkalmazásuk.

A paradigmaalkotás meghatározó -- az Európai Unió értékalapozásának elkötelezett -- intézménye az Európa Tanács, mely nyitott a csatlakozni kívánó országok számára. A Helyi Autonómia Európai Chartája, közismerten a Strasbourgi Charta egyike azoknak a nemzetközi egyezményeknek, melyet minden országnak kötelezõen ratifikálnia kell a csatlakozás elõtt. A Charta választható módon (á la carte) meghatározza azokat a princípiumokat, melyek korszerû európai helyi közigazgatás mûködését megalapozzák. A Strasbourgi Chartát 1985-ben fogadta el az Európa Tanács Miniszterek Bizottsága, és a 44 E.T. tagállam közül 33 ország parlamentje ratifikálta ez idáig.

Románia közigazgatási rendszerét egyszerre jellemzi a rendszerváltás elõtti örökség elemeinek megléte és a korszerûsödés folyamata. A caragialei "változtassunk úgy, hogy a lényeges dolgok változatlanok maradjanak", mindmáig érvényes. A közigazgatási törvényt még az Alkotmány elõtt, 1991-ben elfogadta a Román Parlament, és nemrég módosították egy új törvénnyel. Az akkor már érvényben lévõ, de Románia által még nem ratifikált Strasbourgi Charta szellemében alkotott kerettörvény csupán a közigazgatás általános kereteit szabályozza. Kimondja, hogy Romániában a helyi közigazgatás a helyi autonómia és a közszolgáltatások decentralizációjának elvére épül. Ez a meghatározás késõbb bekerült az új Román Alkotmányba is.

Mindjárt az elején felbukkantak az elsõ romániai sajátosságok, mely szerint a helyi autonómiát tartalommal megtöltõ törvények majd késõbb készülnek el, és a közigazgatási felosztás térképe nem változik annak ellenére, hogy ezt több település és Ceauºescu által felszámolt megye kérte.

A helyi pénzügyek törvényére 1998-ig kellett várni, ám egyéves sikeres alkalmazás után a pénzügyminisztérium kezdeményezésére a kormány sürgõsségi rendelettel -- a centralizmus jegyében -- módosította azt: visszavonták a helyi önkormányzatoktól az általános jövedelem utáni adó beszedésének hatáskörét, súlyos egyensúlyzavart okozva ezzel a vidéki települések és a kisvárosok költségvetésében.

A közhivatalnokok státusára vonatkozó törvényt 1999-ben szavazta meg a parlament.
Az önkormányzatok tulajdonjogára vonatkozó törvény 1998-ban született meg, de mai napig sem adták át az állami vagyonból a helyi közösségek tulajdonát.

Közben a hatásköröket a központi kormányzat úgy adja át a helyi közigazgatásnak, hogy közben a szükséges pénzforrások hiányoznak. Az önkormányzatok egyre több közfeladatot látnak el, mialatt költségvetésük reális értéke évrõl évre csökken. Mindez természetesen a fejlõdéshez elengedhetetlen közberuházások rovására történhet.

Ezek után talán nem érdektelen feltenni a kérdést, hogy a közigazgatás reformja -- az erre vonatkozó európai paradigma megléte mellett, mely mintaként szolgálhatott volna -- miért tartott tíz évet Romániában akkor, amikor Magyarországon és a Cseh Köztársaságban két év elegendõ volt, és Lengyelország ez alatt megszervezte a közigazgatást regionális szinten is.

Erre a kérdésre evidens válasz, hogy más téren is ilyen lassan haladt a reform, nem volt politikai akarat, nagyon erõs a centralizmus hagyománya és az ellenérdekelt központi bürokrácia. Akit azonban ez a válasz nem elégít ki, megkeresheti a mentalitás és a politikai kultúra szintjén azokat a meghatározó vonásokat, melyek megítélésem szerint fékezték a folyamatot, és amelyek megváltozása nélkül az európai normák alkalmazása csupán felszínes és formális lehet.

A román helyi közigazgatási törvény vitájában a honatyák nehezen tudtak dûlõre jutni a törvény megnevezését illetõen. Nem tudták eldönteni, hogy a helyi autonómia vagy a helyi adminisztráció törvényének nevezzék. Ez a vita nem csupán az Európai Charta román nyelvre történõ fordításának, hanem a közigazgatás alapfilozófiájának a kérdése is. Ha a francia nyelvû Charta szövegét vesszük alapul, melynek címe "Charte Europeenne de l’autonomie locale", akkor helyi autonómiáról kellene beszélni, és amint a preambulumban rögzítették "Considerant que les collectivites locales sont l’un des principaux fondements de tout regime democratique", valamint a 3. cikkelyben a helyi autonómia meghatározását:"Par autonomie locale, on entend le droit et la capacite effective pour les collectivites locales de regler et de gerer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilite et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Ce droit est exerce par des conseils ou assemblees composes de membres elus au suffrage libre, secret, egalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes executifs responsables devant eux."

A Charta angol nyelvû változatában (címe "European Charter of Local self-government"), ugyanaz a preambulum bekezdés: "Considering that the local authorities are one of the main foundations of any democratic regime". A 3. cikkely pedig "Local self-government denotes the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsability and in the interests of the local population.

This right shall be exercised by councils or assemblies composed of members freely elected by secret ballot on the basis of direct, equal, universal suffrage, and which may possess executive organs responsible to them."

A két változat -- mindkettõ hivatalos -- összevetésébõl is látszik, hogy nem tükörfordítása egymásnak. A francia külön beszél helyi közösségrõl és külön az autonómia jogát gyakorló önkormányzat intézményérõl. Az angol változatban a közösség hiányzik, és a helyi autonómia joggyakorlata az intézményt illeti meg. Mindkét esetben a helyi közigazgatás finalitása az állampolgárok javának szolgálata. Ez a különbség lényeges Kelet Európa vonatkozásában is, mivel elvezet ahhoz a kérdéshez, hogy a helyi autonómia a helyi közösségeket megilletõ kollektív jog-e vagy nem. Az angolszász közigazgatási iskola utilitarista, a közigazgatást a közszolgáltatások oldaláról szemléli. A francia iskola nyilván kulturális indíttatásból a helyi közösséget, mint létezõt statuálja, az önkormányzatot pedig a közösség ügyeit intézõ intézményként határozza meg.

Ez a kérdés még nagyobb jelentõséget nyer az átmenet folyamatában, hiszen egyáltalán nem mindegy, hogy az önkormányzat legitimitását a helyi közösségtõl nyeri-e el, vagy pedig a mindenható centralizált államtól szerzi meg hatásköreit. Mindkét változat azonban önkormányzatról és nem helyi adminisztrációról beszél. Románia, amikor 1997-ben ratifikálta a Chartát, megõrizte a helyi autonómia megnevezést, de a preambulumban ismertetett szöveg hatóságokról beszél: "considerând cã autoritãtile administraţiei publice locale reprezinta unul dintre principalele fundamente ale oricãrui regim democratic". A 3. cikkely pedig: "Prin autonomie localã se întelege dreptul þi capacitatea efectivã ale autoritãtilor administraþiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importanta a treburilor publice".

A közösség fogalma, mint a helyi autonómia kedvezettje, eltûnik, helyébe a lakosság megnevezés kerül, a helyi autonómia jogának gyakorlása pedig az intézményt illeti meg. Talán érdemes megvizsgálni, hogy a román jogalkotás miért az ország jogi berendezkedésétõl és kulturális hagyományaitól távol álló angolszász megközelítést választotta -- ebben az esetben kivételesen eltérve a francia hagyomány követésétõl. Megítélésem szerint ez azért történt, mert a törvényhozásban akkor jelen lévõ honatyák nem igazán értették a helyi autonómia fogalmát, attól tartottak, hogyha ez a jog a helyi közösségeket illeti meg, akkor egyfajta közösségi autonómia alakul ki azokon a területeken, ahol a nemzeti kisebbségek többségben vannak.

Ehhez még hozzájárult a nacionalisták autonómia fóbiája, mely az egyetemi autonómiától a helyi autonómiáig mindent szeretett volna kiirtani a román joggyakorlatból. Tulajdonképpen az történt, hogy egy nem etnikai alapon létesítendõ önkormányzatról az etnikai szemlélet által dominált nemzetállami logikában etnikai elvû döntést hoztak. Ennek a megközelítésnek még hosszú évekig érzõdik a hatása a központi kormányzás és a helyi közigazgatás közötti decentralizációban és a hatáskörök megosztásában. Az is érdekes, hogy amint Nyugat-Európától haladunk Kelet felé, Magyarország az utolsó ország, ahol a helyi közigazgatást önkormányzatnak, és Románia az elsõ, ahol helyi adminisztrációnak nevezik. "Nomen est omen."

A helyi közigazgatás gyakorlata a jogi kereteket is túllépve erõsen függ az adott ország hagyományaitól. Több évszázados közösségi önkormányzatiság gyakorlata szülte Európában a szubszidiaritás elvét.

A szubszidiaritás princípiuma, olyan funkcionális elv, mely lehetõvé teszi a hatáskörök és kompetenciák rendezését a demokrácia és a hatalom decentralizációjának elvével összhangban. A Charta 4. cikkelyének 3. pontjában ez így hangzik: " A közfeladatokat általában lehetõleg az állampolgárokhoz legközelebb álló igazgatási szerveknek kell megvalósítaniuk. A feladatok más igazgatási szervekre történõ átruházása a feladat természetétõl, jellegétõl, a hatékonysági és gazdasági követelményektõl függ."

4. pont: "A helyi hatóságok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezeket más központi vagy regionális szerv csak a jogszabály ilyen értelmû rendelkezése alapján korlátozhatja."

A szubszidiaritási alapelv a társadalom szervezõdésének egyik legszilárdabb pillére. Eredeti megfogalmazása (XI. Pius pápa "Quadragesmo Anno" kezdetû enciklikája) szerint "mindazt, amit az egyes személyek saját erejükbõl és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt hatáskörükbõl kivenni és a közösségekre bízni tilos, éppen így mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szervezõdött közösség képes végrehajtani és ellátni, nagyobb és magasabb szinten szervezõdött társulásra áthárítani jogszerûtlenség és egyúttal súlyos bûn, a társadalom helyes rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és benne rejlõ erejénél fogva segíteni, szubszidiálni köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha sem szabad bomlasztania vagy bekebeleznie azokat."

Nyilvánvaló, hogy a helyi közösségeket az adott területen lakó állampolgárok alkotják. A helyi közösséget a lokalitásból fakadó identitás és az azzal kapcsolatos érdekközösség tartja össze. A helyi közösség tulajdonképpen autonóm közösség, autonómiáját minden esetben a szubszidiaritás elve alapján gyakorolja. Természetes, hogy a helyi területi autonóm közösség önkormányzata közhatósági jogosítványainak egy részét a központi államtól átruházva kapja, másik részét azonban a saját ügyek rendezési kompetenciája követeli meg. A hatalomátruházás, decentralizáció mindig kényes politikai kérdés volt és lesz, különösen az olyan erõsen központosított államhatalommal rendelkezõ országban, mint amilyen a román nemzetállam is.

A központosított államhatalom hajlamos a decentralizációs törekvéseket államellenes támadásnak, szuverenitása korlátozásának, megsértésének tekinteni, és nem a közügyek hatékonyabb, polgárközelibb és gazdaságosabb intézését szolgáló alapfeltételként értelmezni. Az ebbõl fakadó "közigazgatási háború", amelyet a térségben újonnan megalakult települési és regionális önkormányzatok a központi állammal és különösen a kormánnyal vívnak évek óta, gondolom nemcsak Romániában, de más kelet-európai országban is, fájdalmasan illusztrálja mindezt. A hatalom meg-osztásában a nehézséget az okozza, hogy az autonóm közösségek és a hozzájuk tartozó önkormányzat intézményei az autonómia miatt csakis mellérendelési és semmiképpen sem alárendelési viszonyban lehetnek egymással. Másként az autonómiák rendszere nem mûködik.

Kulcsfontosságú szerepe van a szubszidiaritás elvének, mert ennek segítségével dinamikusan és a problémák sajátosságait messzemenõen figyelembe véve megoldható a hatásköri hierarchiák kompetenciák szerinti szétválasztása és decentralizálása. A szubszidiaritás princípiuma dekonstrukciós rendezõelv, mely a centralizált igazgatási rendszereket lebonthatóvá teszi. A vertikálisan szervezett kompetenciákat úgy osztja le horizontálisokká, hogy közben megõrzi a rendszer integráltsági fokát.

Az elmúlt tíz évben a közigazgatás reformjában tapasztalt megtorpanások, feszültségek és idõnkénti krízisek nagy része pontosan a szubszidiaritás vagy másként fogalmazva a kisegítés kultúrájának és gyakorlatának hiányában keresendõ. Ezek a kérdések még erõsebben fognak jelentkezni a regionális fejlesztés és a regionalizáció folyamatában.

Ha tetszett a cikk, lájkold a Transindexet!

ÉletmódRSS